另外，从政治和社会稳定的角度分析，党委、政府交办的案件、涉及三农的案件、群体性案件、涉法上访的案件要尽可能进行协调。

国家赔偿法源于民法，或者说至少是在借鉴民法理论的基础上发展起来的，国家侵权行为的归责原则，在根源上同样来自民法的归责原则，民法中的损害赔偿的观点，过错责任等原则不同程度地使用于各国赔偿制度。这种情况，应由该国家机关工作人员承担民事赔偿责任，而不是国家赔偿。

例如，一个小孩遭伤残，影响其职业能力，这是确定的伤害，小孩有权获得赔偿。深圳市中级人民法院的赔偿案件，虽然从1998年到2000年呈年年上升趋势，但立案总数仅19宗，只占赔偿申请很小的一小部分，而国家每年财政拨款的5000万元的赔偿金，几乎分文未动。原来，就在发回一审法院重审的过程中，栾家在有关司法领导协调下，终于在一份写有赔偿请求人不再对栾君臣事件提出追究刑事和民事(国家赔偿)责任的协议书上签了字，此案便以栾家获得协议赔偿10万元人民币而告终。在我国，精神损害赔偿已有了司法实践的基础：在民事精神损害赔偿方面，2001年3月10日，最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》已明确规定在民事上对精神损害给与赔偿。因此，以这一大概数字作为计算标准对受侵害人进行国家赔偿很难弥补受害人的实际损失。

另外，法律明文规定，赔偿请求人申请国家赔偿，一个必需的前提条件是侵权得到赔偿义务机关的确认。笔者认为，这些免责条款显失公正。但是，如果这种利益均衡被过于强调，交涉和协定方式成为原则，那么，所谓透明性乃至参与型行政的意义将不复存在，宪法为了保障民主主义原理及法治国家原理所规定的全部预防手段( 包括许多制度或者程序) 将被剥夺，通过选举作出决定的近代间接民主制的价值也就失去了其重要性。

(23) 当然，若能够采取增加人员配备的对策，使有关工作有足够的人数来分担，则这里所谈及的问题也就不成其为问题了。这时候，人民甚至不能容忍他们所委托给人的权力。但是，此种法的成立过程变得不透明，甚至会导致公权力的行使完全脱离国家而具有实质效力，却免除了所有宪法上的拘束。⒃参见［美］约翰•罗尔斯: 《正义论》，何怀宏等译，中国科学出版社 1988 年版，第 81 页 － 第 82 页。

将起草的职责上收，不利于调动有关人员的积极性和创造性，也不利于整个行政系统的协调和整合。民主立法的原则，要求行政机关在制定一般性行为规范、准则和原则时，应当保障人民通过多种途径参与规范制定活动，应当深入调查研究，总结实践经验，通过书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关部门和民众的意见，尽可能地听取和尊重行政相对人、尤其是利害关系人的意见和有关专家( 包括技术专家、管理专家和法学专家等) 的意见，使行政立法真正体现人民的意志和利益。

这种情形在英、美、法、德、日等发达国家亦概莫能外。此类防止行政恣意的制度，在很大程度上依赖于遵循宪法、法制统一的原则和民主立法的原则之贯彻。合法公布的行政立法，通过施行而具拘束力。(29) 参见［法］孟德斯鸠: 《论法的精神》( 上册) ，张雁深译，商务印书馆 1997 年版，第 154 页。

3． 重视地方、部门的利益反映机制⑻公共选择理论认为，任何组织、任何部门乃至任何人都有自己的利益，都将为追求其利益最大化而努力。⑿当然，在大多数的市民被陶冶成为考虑到公共善而积极地进行政治参加的公民时，所谓人民的呼声优于各个公务员乃至行政机关的判断的情形也许是可能的。当然，行政立法的效益不仅仅限于经济效益，在很多方面则体现为社会效益。行政立法过程的民主参与机制强调通过疏通利益表达的渠道，实现宪法上的参政权，必须坚持和保障公正程序，同时应注意避免将民众参与行政过程作扩大化解释，尤其应当警惕民主政治原则腐化。

⒇参见［日］南博方: 《行政法》( 第六版) ，杨建顺译，中国人民大学出版社 2009 年版，第 65 －66 页。未提交或者未通过法制工作机构审查的行政规范性文件，不得发布实施。

⑷正当程序的原理强调对参与程序的保障，通过参与程序的设定和运作，尽可能广泛地听取具有多元价值观、处于不同利害关系中的个人以及集团的意见，以求得对各利害关系人之间的利益加以调整。无论是否存在客观基准，现代国家都不会也不应当允许行政面对诸利害对抗而袖手旁观。

为了对付立法中的部门利益、地方保护主义之类的弊端，就要尽量将规范设定权上收。(6)相关制度的具体内容，参见杨建顺: 《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社 2007 年版，第 18 章行政程序法论的有关论述。其中，听证会、座谈会、专家论证会乃至草案的公布和公众评议等，都被认为是现代行政程序法上的重要程序和制度。不经过具有民主权威的制定者而形成的法，可以称为柔软的法或者软法。并且，由于本级人民政府法制工作机构的人员并不熟悉各领域的专业，或者熟悉相关专业的人员较少，过分强调由其负责起草，对于确保立法质量并不会有多大的帮助。只有这样的意见，才能够称为人民呼声; 只有这样的人民呼声，在民主统治之中才应当受到充分尊重，优越于所有公务员个人乃至行政机关的意见。

(30)行政立法和决策过程的民主参与和利益表达，必须建立在多维视野之上，必须从观念上和体制上承认利益的多样性、价值的多元性乃至民主的多维性。结语———注重民主参与，强调专家论证，全面利益衡量政策科学强调，不仅要构筑决定过程的说明理论，而且还必须确立其过程的民主、合理的决定推进制度。

很显然，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。(22) ［法］孟德斯鸠: 《论法的精神》( 上册) ，张雁深译，商务印书馆 1997 年版，第 112 页。

在其规模不断扩大且不断复杂化的现代社会中，有关人民的意思表示具有优秀性的一般假设命题，最起码在目前是不可能实现的。当然，从国民主权、主权在民或者人民主权的观点来看，这种权力运作模式并不是没有问题的。

⒆有人称这种立法为形骸立法，也许是对日语原封不动的援用。至于一般行政过程中的正当程序所指向的回避制度、禁止单方面接触等，在行政立法层面则不宜过于强调甚至不宜主张适用。基于该公共利益的需要，现代行政被赋予广泛的行政裁量权———包括行使准立法权、准司法权和狭义上的行政权的极为广泛的裁量权能。必须全面强调和贯彻参与型行政的理念，同时必须切实地防止民主政治原则腐化倾向。

公共利益的需要是行政裁量权的逻辑起点和价值归宿。行政立法程序包括内部程序和外部程序: 内部程序是指行政立法主体实施行政立法行为前后的各种准备工作和一些例行手续工作等，完全由行政立法机关内部行为程序规则支配，与行政相对人不发生直接关系的程序;外部程序是指行政立法机关与行政相对人就有关行政立法问题进行直接接触的程序。

此外，两个条例都规定了解释权及其相关的程序，所不同的是，《规章制定程序条例》进一步规定了规章的监督和处理问题，并规定了制定机关清理、修改或者废止的义务，而《行政法规制定程序条例》中却不存在相关规定。关于制定程序，有的国家有一般性规定，有的国家则没有一般性规定，但总的趋势是各国正致力于这方面法规范的完善。

如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。⒄参见王名扬主编: 《法、美、英、日行政法简明教程》，山西人民出版社 1991 年版，第 203 页 － 第 204 页。

为了保障这一原则的贯彻实施，各国相继创设了公开制度、咨询制度和听证制度等一系列行之有效的制度，我国的相关立法也分别作出相应的规定。只有客观地承认各个部门、各个领域都有其自身利益，并且，其自身利益亦应该在立法中得以反映和实现，在此基础上，才能探索其如何坚持公共利益优先、整体利益优先乃至根据怎样的标准和程序、通过何种手段和形式来实现真正意义上的国家利益和社会利益。⒀总之，现代国家的公共政策形成需要广大民众的参与，民众的参与是行政、行政主体以及行政权获得其正当性的重要保障。(19)行政机关在实施这些行政的过程中，为了实现法的目的，给这类广泛的行政裁量以范围的界定，通过行政立法及准立法的形式，使其内容标准化，或者根据实际情况制定计划，设定行政活动的具体目标，根据这些目标或者标准，实施个别、具体的行政活动。

笔者认为，在强调对行政立法加以限制之际，不宜忽视各部门、各机构的自主性和创新精神，不宜设置有损部门和地方立法积极性和创新性的所谓限制，更不宜以专家参与立法为借口，实际上由专家或者社会组织代替有关部门或者机构履行立法之职，也不宜将有关立法起草工作完全集中于政府法制部门。⑼行政立法应当以促进政治共同体的共通利益即公共利益为终极理由，为了确定公共利益的内容，就必须知晓全体人民的偏好，而确认全体人民偏好的最佳途径就是充分关注舆论。

首先，立法者必须明确正当程序与程序是关系密切但并不相同的一组概念，只有正当行政程序，才是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，是为规范行政权力的运行，保障公民权益而由法规范规定的、公正而民主的程序。作为一般制度的行政立法事前程序，在各国的情况更是各不相同。

从民众方面来说，由于这种协定的成立，就会相应地减轻国家对其参加相关领域活动的规制; 从国家方面来看，也可以节省通过法规范来实行规制所产生的规范制定和规范执行的成本。其次，舆论具有督促决策者反省的意义。